Colombia: El papel del Estado en el problema agrario

Por José Maykol Quintero Arias.

Las finanzas públicas configuradas por el modelo económico necesariamente responden a una lógica de organización del Estado en función de una teoría económica dominante.

Este tipo de organización del Estado y del manejo de las finanzas públicas permite comprender en términos generales el resultado de la economía en el bienestar de la población.

En el caso del modelo de apertura y globalización (liberal) que surge desde inicios de la década de los setenta como respuesta a la crisis del capitalismo mundial ocasionada por la inflación y el aumento en los precios del petróleo que el modelo Keynesiano no pudo sortear, se caracteriza por un retorno a los postulados de los neoclásicos como el equilibrio generalizado del mercado y la innecesaria intervención del Estado.

Este modelo se acentuó en Colombia a partir de los años noventa, cuando se realizaron las reformas estructurales al Estado para reducir el gasto público, minimizar la presencia de empresas estatales en la producción o prestación de servicios estratégicos e iniciar el paso de los servicios públicos estatales al sector privado.

Este documento pretende realizar un seguimiento general de la configuración institucional asumida por el Estado colombiano para el sector agropecuario e identificar sus consecuencias en términos de equidad y justicia social.

Las tierras y los ecosistemas

Para abordar esta discusión es preciso presentar el estado previo de las tierras y la configuración de la estructura agraria del país como herencia de la colonia. Durante esta época la Corona española administró los títulos reales de las tierras de la Colonia para mantener el poder político y evitar el surgimiento de poderes locales que pusieran en riesgo el dominio sobre la Colonia. Sin embargo, la herencia feudal de España se reflejó en la Colonia, y a pesar de los controles y la atención que esto merecía se configuraron poderes locales a partir del poder sobre la tierra. Fue la encomienda y las mercedes reales instituciones para promover la producción y la explotación del trabajo indígena en la Nueva Granada.

El modelo feudal de posesión de la tierra y la explotación de la mano de obra indígena facilitó la acumulación de tierras en formas que llamaron la atención del rey y que determinaron la historia de nuestra estructura agraria actual.

Una ejemplificación del problema lo evidencia Machado citando a Tirado, “los informes de los fiscales y virreyes a la Corona hacia 1700-1800 seña¬laban ya la naturaleza del problema agrario que se había conformado por la política española y la mentalidad feudalista de los propietarios. Ese problema lo constituían varios elementos, así: el acaparamiento de tierras por unos pocos; la mayor parte de los habitantes vivían a merced de los dueños de tierras, los súbditos o vasallos que querían trabajar no podían hacerlo, pues si ocupaban un terreno para cultivar aparecía un poderoso exigiéndoles una contribución anual excesiva; buena parte de las tierras entregadas estaban yermas; los propietarios tenían la mayor cantidad de ellas y las mejor ubi¬cadas; los pobres sufrían la arbitrariedad de los altos arriendos y no tenían acceso a tierras buenas” (Machado, 2009)

Ante esta situación la Corona siempre alentó la posesión de las tierras para la producción, beneficiándose de esta manera vía tributos o impuestos, por ello se configuraron Cédulas como la de San Idelfonso, Esta Cédula terminó con el sistema vigente de venta de tierra en pública subasta al mejor postor, que conducía a la concentración de la propiedad en manos de los más poderosos. Por ello estableció que cuando se adjudicara gratuitamente no se concediera “más porción que la que bue-namente pudiera labrar, atendiendo su caudal y posible”; los predios debían tener linderos fijos y durables a costa del dueño, y la concesión la otorgaba la autoridad por dos terceras partes de los votos de sus miembros.

La tierra empezó a adquirirse con la obligación de cultivarla a partir de 1754 y la Corona siempre conservó el dominio eminente si con el tiempo no se le daba un uso económico. Para Salazar, con ello se configuró la imprescrip¬tibilidad de los baldíos, pues desde 1754 hasta 1808 no hubo ninguna dispo¬sición que indicara que por el simple trascurso del tiempo la ocupación de la tierra llegara a su dominio por el modo de la prescripción. Según Salazar, sólo puede hablarse de la prescriptibilidad de los baldíos en Colombia en el corto periodo entre 1873 y 1882. La prescripción perduró, según Caro y Restrepo hasta 1873, cuando se sancionó el Código Civil y el Código Fiscal de la República, y después de 1882 empezó a imperar el manda¬to de la imprescriptibilidad de los baldíos (Machado, 2009).

Al momento de la independencia la tierra ya estaba concentrada en una reducida oligarquía, no necesariamente con títulos ajustados a la Ley, y las principales zonas aptas incorporadas para el desarrollo de la actividad agrí¬cola habían pasado a manos del sector privado. Pero existían todavía grandes extensiones en la frontera, sin asignar y legalizar, que fueron objeto de una carrera por su apropiación durante todo el siglo XIX y primera mitad del si¬glo XX constituyendo en una verdadera pesca donde se feriaron las mejores tierras disponibles, reforzando la república señorial (Machado, 2009).

El Estado utilizó los baldíos como un instrumento para alcanzar diversos objetivos, pues constituían la única riqueza apetecible en manos del Estado y hacia futuro eran bienes valorizables que permitirían la generación de grandes fortunas. La tierra se entregó en su gran mayoría a hombres de empresa y capitalistas; los colonos obtuvieron la parte marginal, con grandes dificultades y altos costos de transacción. Provincias, cantones, colegios, parroquias, personas y compañías accedieron a la propiedad pública mediante diversos mecanismos (Machado, 2009).

La política de concesiones y venta de baldíos por el Estado, las expropiaciones que generaban las guerras y la operación de un mercado incompleto e imperfecto de tierras se combinaron para conformar una estructura agraria fundamentada en la concentración y el control de la propiedad rural por parte de terratenientes, comerciantes, capitalistas, políticos, militares y compañías extranjeras, a costa de los baldíos que la nación ferió sin tener en cuenta su valor para el desarrollo económico, social y político del país. Este proceso fue aparejado con el surgimiento de una economía de subsistencia de colonos y campesinos excluidos de la tierra, que el Estado atendió marginalmente a fines del siglo XIX, constituyendo un escenario apropiado para el desarrollo de conflictos sobre la tierra. Pero, además, el proceso implicó el despojo y apropiación privada de tierras de las comunidades indígenas, que se había iniciado durante la colonia. LeGrand (1988) denominó ese proceso la protesta campe¬sina, la cual perdurará hasta nuestros días con sus ciclos de auge y retroceso, según las coyunturas.

  • Ley 200 de 1936

En este convulso contexto de luchas agrarias por la tierra con el agravante que significaba la bonanza cafetera debido al precio internacional del grano y las exportaciones que realizaba Colombia surge la Ley 200 de 1936.

Esta ley agraria expedida en el primer gobierno de López Pumarejo tenía un enfoque social y productivo para la propiedad de la tierra. Buscaba en últimas promover la función social de la propiedad y castigar el uso especulativo de la tierra a través de la imprescriptibilidad de los baldíos y la orden de extinción del derecho de dominio o propiedad sobre predios rurales en los que no se cumpla con la condición de explotación económica.

El balance que realiza Machado (2009) es que, debido a la debilidad del Estado frente al poder de los terratenientes, esta ley no significó una reforma agraria, sino que trató de resolver los conflictos asociados a la explotación de las tierras por parte de los trabajadores que reclamaban derechos sobre la misma. En este sentido, la apuesta de desarrollo social y económico del Gobierno López Pumarejo no trascendió, abrió el debate sobre la inequidad en la propiedad de la tierra y resolvió a favor de los privados la prescripción de baldíos anteriormente ocupados.

Otro elemento importante sobre el balance de la ley 200 de 1936 fue el hecho de que para demostrar explotación económica de los predios los terratenientes acudieron a la ganadería extensiva y redujeron la aparcería y arrendamiento de tierras a los campesinos sin tierra, situación que produjo una reducción en la producción de alimentos y aumento de salarios, afectando a la economía cafetera.

  • Ley 135 de 1961

La ley 135 de 1961 surge en el contexto del Frente Nacional bajo el Gobierno de Alberto Lleras Camargo y como recomendación norteamericana para controlar las insurrecciones armadas que se estaban generalizando en Latinoamérica después del triunfo de la Revolución Cubana.

Esta ley agraria tenía como inspiración: “el principio del bien común y la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social” (Ley 135 de 1961).

Pese a que se identificó como uno de los problemas principales la inequidad en el acceso a la tierra, esta ley no contempló ningún elemento para la redistribución.

A destacar de esta ley es la conformación del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INCORA), la reducción en la adjudicación de tierras baldías a 450 Ha siempre que se demostrara explotación económica, las formas de adquisición de tierras para el INCORA incluyendo la extinción de dominio de tierras incultas y la creación del concepto de Unidad Agrícola Familiar como instrumento para limitar la propiedad privada sobre la tierra y evitar el latifundio improductivo y la división improductiva del minifundio.

Modelo del Estado del Bienestar y contrarreforma de Chicoral

Con la ley 165 de 1931 el Estado asumió una configuración institucional para mejorar el bienestar de la población rural, en palabras del Presidente Lleras Camargo “Una reforma agraria busca esencialmente alcanzar un desarrollo económico armónico: de tal manera que la producción agropecuaria provea de alimentos a la masa humana, de materias primas a la industria y que los productos industriales tengan en los campesinos seguros consumidores” (Moreno, 2013).

Un ejemplo de esta apuesta fue la reforma al Instituto Nacional de Abastecimiento (INA) el cual para el año 1968 pasó a llamarse Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA) y cuya finalidad era regular el mercado de los productos agropecuarios mediante venta, compra, almacenamiento, exportaciones e importaciones y evitar la especulación. Todas funciones hoy descartadas para los ordenadores del Estado.

Los instrumentos utilizados por el IDEMA para cumplir su función fueron: precios de sustentación e intervención, manejo de existencias y almacenamiento, importaciones y exportaciones. De esta manera el Estado intervino en el mercado agropecuario del país por más de una década.

Adicional a la existencia del IDEMA se podría nombrar otras entidades que hicieron parte de la configuración institucional del Modelo del Estado de Bienestar como el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), el Fondo Nacional Agrario como principal fondo para la implementación de la reforma rural, se constituyó la figura de procuradores agrarios. Bajo el decreto 1562 de 1962 se conformó el Instituto Colombiano Agropecuario ICA para la investigación, enseñanza y extensión agropecuaria y se reconoció formalmente la interlocución con el sector campesino a través del decreto 755 de 1967 que conformó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos ANUC.

Sin embargo, esta iniciativa de intervención del Estado en materia agropecuaria se encontró con una estructura agraria que no beneficiaba la productividad y que representada en Misael Pastrana impulsó una contra reforma agraria que se consolida en lo que se denominó el pacto de Chicoral.

Este pacto de las élites latifundistas replanteó los criterios de expropiación de tierras definidos en la ley 165 de 1961 y excluyó la participación de pequeños productores y de la ANUC en estas definiciones. Adicionalmente, se hacen nuevas concesiones a los propietarios como un proceso contra la reforma, este pacto quedó plasmado en las leyes 4 y 5 de 1973 y 6 de 1975 y conllevó a un ajuste institucional para beneficiar vía subsidios las condiciones tecnológicas y económicas de los propietarios de predios rurales argumentando bajos índices de rentabilidad de la actividad (Moreno, 2013).

De esta manera continuó el desarrollo rural de Colombia, con el apoyo estatal para la gran propiedad y la colonización de lejanas tierras para el pequeño campesino desplazado hacia la frontera agropecuaria.

Resultado de esta dinámica la frontera agropecuaria no se ha podido estabilizar, las dinámicas de poblamiento de zonas ambientalmente frágiles por comunidades campesinas sin tierra es una constante, la ganadería extensiva como sistema para el acaparamiento de tierras según el Censo Nacional Agropecuario ocupa el 80% de las tierras para uso agropecuario y la agricultura solamente un 19%, con un hato de 22 millones de cabezas de ganado con un promedio de 0,7 cabezas por hectárea (Fajardo, 2016).

Apertura y Globalización Neoliberal

La última apuesta Estatal de intervención como regulador del sector agropecuario se da en el marco de las negociaciones del gobierno Barco con las guerrillas, esto dio un segundo impulso al INCORA a través del Plan Nacional de Rehabilitación en el que se priorizaron regiones afectadas por el conflicto para impulsar el desarrollo rural integral (Moreno, 2013), sin embargo, allí ya se evidencia la influencia del modelo de apertura, pues bajo el argumento de suprimir las trabas del acuerdo de Chicoral para la adquisición de tierras para la reforma agraria la Ley 30 de 1988 condujo a intervenciones estrictamente comerciales del INCORA, es decir, se impuso la compra de tierras para la redistribución, afectando las finanzas del Estado y favoreciendo a los propietarios de grandes latifundios.

Fue el centralismo excesivo y la rigidez Estatal algunos de los argumentos que utilizaron para demostrar la inviabilidad del modelo de intervención Estatal para resolver la situación agropecuaria y como respuesta se impuso la regulación del mercado para el acceso a tierras.

Así las cosas, simples cambios nominales en la constitución de 1991 serían el preámbulo de la nueva configuración institucional del sector agropecuario vía sometimiento al mercado.

El productor agrícola y su derecho al acceso progresivo a la tierra, la protección del Estado a la producción de alimentos priorizando la agroindustria y la reglamentación del crédito para el acceso a tierras dio origen a una nueva institucionalidad que facilita el mercado de tierras y el acceso a crédito fortaleciendo al sector financiero.

Este modelo de Apertura y Globalización configuró la manera de relacionar al poco desarrollado sector agropecuario con el mercado internacional, adicionalmente se ha profundizado la crisis debido a los compromisos económicos firmados por los gobiernos recientes en materia de tratados de libre comercio, situación que ha llevado incluso a desaparecer cultivos por insostenibilidad económica, generando dependencia a niveles cada vez mayores, situación que pone en riesgo la seguridad y soberanía alimentaria.

La importación de alimentos ronda los 12 millones de toneladas anuales [1], situación que afecta a los productores nacionales, reduciendo su ingreso y generando dependencia económica a los programas de asistencia dirigidos hacia el sector rural para mitigar la pobreza.

Conclusión

La apuesta de desarrollo de los últimos gobiernos hacia el sector agropecuario no ha variado en su contenido, cumple fielmente los criterios establecidos por el modelo de Apertura y Globalización, un Estado minúsculo con una institucionalidad reducida mientras se otorga todo el portafolio de servicios agropecuarios al sector privado.

Esto acompañado de la exclusión en términos de acceso a la propiedad y la promoción del modelo agroindustrial como única forma económicamente viable para la producción de commodities que se trancen en los mercados internacionales o que sean útiles para el capital financiero.

Toda esta situación poniendo en riesgo la sostenibilidad alimentaria del país, destruyendo la capacidad productiva del pequeño y mediano productor y eliminando del escenario agropecuario al campesinado.

Sin embargo, el desarrollo rural colombiano tiene unas características especiales que ha generado el conflicto social y armado de más de 50 años, el reciente acuerdo de paz firmado entre el Estado colombiano y las FARC-EP, la inexistencia de un catastro rural actualizado que de seguridad jurídica sobre la propiedad rural y que permita un adecuado recaudo fiscal, la interculturalidad de gran parte de los territorios donde coexisten comunidades étnicas y campesinas con visiones diferenciadas sobre la tierra y la producción y la persistencia de una élite latifundista improductiva que detenta el poder político por su condición de señores de la tierra y su alianza con ejércitos particulares para el control territorial.

Todas estas condiciones especiales del caso colombiano merecen una mayor reflexión ante las recetas de la economía liberal ya que lo que se evidencia hoy es el fracaso de un modelo impuesto en el que los sacrificados son los más de 11 millones de colombianos que habitan las zonas rurales del país y que han sido condenados a la exclusión y la violencia.

Tomado de Resumen Latinoamericano Argentina/ Fuente: Agencia Prensa Rural.

cubaenresumen

Corresponsalía en Cuba de Resumen Latinoamericano

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